Die Balanced Scorecard im Beteiligungscontrolling

Begründet durch sinkende finanzielle Spielräume und einen wachsenden Kostendruck erörtert eine Vielzahl von Kommunen Möglichkeiten, diesen Anforderungen durch die Optimie- rung der jeweiligen Organisationsform gerecht zu werden.[1] Die Ausgliederung von Aufga- ben an Beteiligungen verspricht unter anderem durch günstigere rechtliche Rahmenbedin- gungen eine verbesserte Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung.[2]

Hierbei bleibt die Behörde für die Aufgabenerfüllung weiterhin verantwortlich.[3] Um dem Oberziel der Gemeinnutzenmaximierung und dem Anspruch eines zielgerichteten Einsatzes von öffentlichen Mitteln gerecht zu werden, ist die Steuerungs- und Einflussmöglichkeit auf diese Auslagerungen und deren Handeln sicherzustellen. Daher ist eine Verknüpfung zwi- schen der Zielausrichtung der jeweiligen Gesellschaft sowie dem gesamten kommunalen Konzern notwendig. Hierfür erscheint die Einführung einer kennzahlengestützten Beteili- gungssteuerung erforderlich.

Die klassische Balanced Scorecard

Zur Planung, Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen können verschiedene Instrumente und Kennzahlensysteme eingesetzt werden. Grundsätzlich lassen sich Kennzahlensysteme mit strategischem wie auch operativem Schwerpunkt unterscheiden. Die Balanced Scorecard ist sowohl als strategisches als auch als operatives Kennzahlensystem einsetzbar.

Die Balanced Scorecard wurde mit dem Ziel entwickelt, die vorhandenen finanziellen Kennzahlensysteme durch weitere Perspektiven zu ergänzen, um den gestiegenen Anforderungen an moderne Unternehmensführung besser gerecht zu werden.[4] Sie soll ein ausgewogenes Gleichgewicht von verschiedenen Perspektiven der Unternehmenslage abbilden.

Perspektiven der klassischen Balanced Scorecard

Ausgehend von einer Vision stellt die Balanced Scorecard verschiedene Beziehungen zwischen den einzelnen Perspektiven dar.

• Der Finanzperspektive wird eine besonders hohe Aufmerksamkeit zuteil, da die er- mittelten Kennzahlen den monetären Beitrag einer Strategie zum finanziellen Ge- samterfolg des Unternehmens darstellen.[6]
• Es folgt mit nächster Priorität die Kundenperspektive. Hierbei wird das Unterneh- men aus der Sicht des Marktes betrachtet.
• Auf der Ebene der internen Geschäftsprozesse werden alle Prozesse abgebildet, die für die Erreichung der Ziele der Finanz- und der Kundenperspektive von vorrangiger Bedeutung sind.
• Zuletzt zeigt die Lern- und Entwicklungsperspektive immaterielle Potenziale auf, die notwendig sind, um die Ziele der ersten drei Perspektiven zu erreichen.

Die Balanced Scorecard ist als Kennzahlensystem vielseitig verwendbar. Im Rahmen des strategischen Managements bietet sie die Grundlage für ein langfristig ausgerichtetes Be- richtswesen der Unternehmensführung, mit dessen Hilfe aus der Unternehmensstrategie ab- geleitete operative Unterziele umsetzbar und messbar gemacht werden können. Im operativen Bereich sollen kurzfristige Entwicklungen zeitnah ausgewertet werden können, sodass sofort auf sich daraus ergebende Veränderungen reagiert werden kann.

Durch diese Verknüpfung zwischen strategischer Ausrichtung auf Gesamtkonzernebene und der operativen Umsetzung auf Beteiligungsebene bietet sich im Rahmen des Beteiligungscontrollings eine Verwendung des Kennzahlensystems der Balanced Scorecard zur Unterstützung der Führungsebene des Gesamtkonzerns an. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Balanced Scorecard zwischen dem Gesamtkonzern und den einzelnen Beteiligungen aufzu- teilen und aufeinander abzustimmen ist.

Ausrichtung und Anwendung der BSC in der öffentlichen Verwaltung

Da es sich bei der Balanced Scorecard um ein Instrument handelt, welches seinen Ursprung in der Privatwirtschaft hat, sind Anpassungen an die Bedürfnisse und Ansprüche der öffentlichen Verwaltung vorzunehmen.[7]

Zunächst ist die Hierarchie der Perspektiven den Gegebenheiten der öffentlichen Verwal- tung anzugleichen. Das Handeln der öffentlichen Verwaltung zielt primär nicht auf monetäre Ziele wie die Gewinnmaximierung ab, sondern auf Leistungswirkungen.[8] Daher ist das Grundschema um diese übergeordnete Perspektive zu erweitern.

Auch in der öffentlichen Verwaltung ist die Existenz einer maßgeblichen Vision in Form eines zentralen Leitbildes, nötig woran sich das Handeln der Institution ausrichtet.[9] An der übergeordneten Strategie orientiert sich im Anschluss die hierarchische Stellung der Perspektiven und deren Verhältnis zueinander.

Leistungswirkungsperspektive

Die Leistungswirkungsperspektive stellt einen zentralen Bezugspunkt der einzelnen Beteiligungen zu den wirkungsbezogenen Zielen auf Gesamtkonzernebene dar und verankert diese in der Ausrichtung der jeweiligen Beteiligungen.

Die Erfassung und Operationalisierung von Wirkungen bringen besondere Herausforderungen mit sich.[10] So ist die Wirkung von Handlungen nicht immer direkt quantifizierbar. Um dennoch eine Messbarkeit herzustellen, erscheint eine Kosten-Wirksamkeits-Analyse zielführend. Diese findet dann Anwendung, wenn die monetär messbaren Kosten einem Nutzen gegenüberstehen, der sich nicht monetär messen lässt. Die quantitativen Kostenaspekte werden also mit den qualitativen Nutzenaspekten gemeinsam betrachtet. So soll eine fundierte Aussage über die Wirkungen von Handlungen möglich sein.[11]

Finanzperspektive

Anpassungen der Finanzperspektive begründen sich durch die fehlende Gewinnerzielungsabsicht in der öffentlichen Verwaltung.[12] Da die öffentliche Hand in der Regel bei ihren Beteiligungen mindestens als Mehrheitseigner auftritt, ist ihr eine hohe Bedeutung beizumessen.[13] Um diese finanzielle Ausstattung zu rechtfertigen, muss eine sachgemäße und zielgerichtete Verwendung von öffentlichen Mitteln gewährleistet sein.

Hierzu gehört beispielsweise, dass für sämtliche Beteiligungen eine jederzeitige Zahlungsfähigkeit gewährleistet ist. Nur so kann sichergestellt werden, dass der Leistungsbeitrag der Beteiligungen wie gewünscht erfolgt. Messbar gemacht werden kann diese Zahlungsfähigkeit durch Liquiditätskennziffern. Maßnahmen zur Verbesserung der Liquidität sind bspw. Kostensenkungen, die Vermeidung von kurzfristiger Finanzierung des langfristig gebundenen Vermögens oder Leasing als Finanzierungsalternative.

Insgesamt gilt es, einen angemessenen Ausgleich zu finden zwischen den durch die Beteiligung übernommenen öffentlichen Aufgaben und dem Gewinnbeitrag der Beteiligungen für die Konzernmutter. Berücksichtigt werden muss, dass etwaige Gewinnsteigerungen, z.B. durch höhere Gebühren, auf Kosten der Bürger erwirtschaftet werden.

Gewinnbeiträge müssen im Rahmen des Konzernabschlusses wieder eliminiert. Der positive Beitrag zur Konsolidierung wirkt also explizit für den Kernhaushalt der öffentlichen Verwaltung. Die Finanzperspektive auf Ebene der Beteiligungen manifestiert den Anspruch vom effizienten Einsatz öffentlicher finanzieller Mittel und hat somit direkten Einfluss auf das Ziel „Gemeinwohlmaximierung“ der Wirkungsperspektive auf Gesamtkonzernebene.

Kundenperspektive

Ein Großteil der Handlungen von öffentlichen Beteiligungen spielt sich nicht am Markt ab, wodurch das Schema der klassischen Balanced Scorecard hier nicht übernommen werden kann. Dennoch müssen die Bedürfnisse von Kunden bzw. Anspruchspersonen/-gruppen in die strategische und operative Ausrichtung der Beteiligungen mit aufgenommen werden.

Messbar gemacht werden können diese Ansprüche z.B. durch regelmäßig durchgeführte Kundenbefragungen. Maßnahmen, um dies sicherzustellen sind beispielsweise die verbesserte Reaktionszeit bei Beschwerden und die Verringerung der Fehlerquote bei Leistungsabgabe.

Auch für die Verbesserung der Kunden- bzw. Bürgerzufriedenheit bei der Kundenperspektive besteht eine Auswirkung auf die Leistungswirkungsperspektive, denn eine höhere Zufriedenheit lässt eine höhere Bereitschaft zur Partizipation und Teilhabe am gesellschaftlichpolitischen Leben vermuten und trägt somit ebenfalls zum Gemeinwohl bei.

Prozessperspektive

Der Anspruch, die bestehende Qualität zu erhalten und zu verbessern sowie die Betriebsprozesse optimal zu gestalten ist in der öffentlichen Verwaltung und privatwirtschaftlichen Unternehmen deckungsgleich. Möglich sind im diesen Kontext beispielsweise die Reduktion der Durchlaufzeiten durch aufbau- und ablauforganisatorische Umgestaltung der Prozesse[14] sowie der Einsatz unterstützender Informationstechnologie.

Die Reduktion der Durchlauf- oder Bearbeitungszeit dient nicht nur der Zielerreichung der Prozessperspektive, sondern betrifft auch im Rahmen der Kostenreduktion die Finanzperspektive sowie im Rahmen der Zeitersparnis die Kundenperspektive aufgrund von kürzeren Wartezeiten für die Anspruchsgruppen.

Potenzialperspektive

Aufgrund der überragenden Bedeutung des betriebswirtschaftlichen Produktionsfaktors Arbeit für Einrichtungen im öffentlichen Sektor und seinen Beteiligungen[15], erscheinen vor allem Untersuchungen in Bezug auf die Fähigkeiten und das Wissen der Mitarbeiter von hoher Bedeutung für die Leistungsfähigkeit der Organisation.[16]

Von zufriedenen Mitarbeitern ist das verstärkte Ausschöpfen von potenziellen Möglichkeiten zu erwarten.[17] Daher ist die Mitarbeiterzufriedenheit ein wesentlicher Maßstab der Potenzialperspektive. Diese ist aufgrund ihres qualitativen Charakters schwierig zu messen, eine Annäherung kann aber anhand von verschiedenen Indikatoren geschehen.[18] Ein relevantes Instrument ist die Mitarbeiterbefragung. Weitere Indikatoren sind beispielsweise der durchschnittliche Krankenstand und die Fluktuationsquote.

Zur Verbesserung der Mitarbeiterzufriedenheit ist eine Vielzahl von Maßnahmen möglich – beispielsweise die Ermöglichung interner Personalentwicklung durch berufsbegleitende Studien. An dieser Stelle bieten die Beschäftigungsverhältnisse in Beteiligungen häufig eine höhere Flexibilität und Durchlässigkeit im Vergleich zu den Vorgaben für Beamte und Tarifbeschäftige im öffentlichen Dienst.[19]

Potenzialaspekte wie die optimale Nutzung und Entwicklung von Mitarbeiterpotenzialen versprechen Effizienzsteigerungen für die Finanzperspektive und eine höhere Arbeitsqualität, was sich direkt auf die Kunden-/Bürgerzufriedenheit auswirkt.

Ausblick

Als Herausforderungen für die Zukunft der Balanced Scorecard als Kennzahlensystem im Rahmen des Beteiligungscontrollings in der öffentlichen Verwaltung gilt es einerseits die oftmals privatwirtschaftlich geführten Beteiligungen an die Gesamtstrategie der Kommune als Mutterkonzern auszurichten. Hierzu gehört auch die Akzeptanz über sämtliche Hierarchiestufen hinweg.

Ebenso werden in Zukunft weiterhin sich ändernde Umweltbedingungen wie neue politische Führungen nach Ablauf der Legislaturperiode sowie gesetzliche Änderungen oder Neuregelungen Ausrichtung des Beteiligungscontrollings in der öffentlichen Verwaltung maßgebend prägen. In diesem Kontext ist anzumerken, dass aufgrund neuer gesetzlicher Regelungen im Rahmen des 2. NKF-Weiterentwicklungsgesetzes NRW u. a. eine Neuausrichtung des kommunalen Haushaltsrechts bevorsteht. Darin wird eine Befreiungsmöglichkeit bzw. faktische Abschaffung des kommunalen Gesamtabschlusses angestrebt, sodass abzuwarten bleibt, inwieweit das Beteiligungscontrolling an Bedeutung zunimmt oder durch die Neuregelung ein Rückschritt erfolgen wird.[20]

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[1] Vgl. Reichard, C.; Schröter, E. (2013), Seite 125.
[2] Vgl. Papenfuß U. (2012), Seite 1f.; und vgl. Reichard, C.; Schröter, E. (2013); Seite 38.
[3] Vgl. Lasar, A.; Buchholz, G.; Bußmann, C.; Kröner, J. (2017), Seite 249.
[4] Vgl. URL: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/balanced-scorecard-28000 (Stand 23.09.2018)
[5] entnommen aus URL: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/balanced-scorecard-28000 (Stand 23.09.2018).
[6] Vgl. Behringer, S. (2018), Seite 118.
[7] Vgl. Horvárth & Partners (2007), Seite 380.
[8] Vgl. Brüggemeier, M.; Schauer, R; Schedler, K. (2007), Seite 4.
[9] Vgl. Paul, J. (2014), Seite 192.
[10] Boehle, M. (2015), Seite 132f.
[11] Vgl. URL: https://www.orghandbuch.de/OHB/DE/Organisationshandbuch/6_MethodenTechniken/65_
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung/653_Mischverfahren/mischverfahren-node.html (Stand 08.10.2018).
[12] Vgl. Odenthal, F. W. (2011); Seite 11.
[13] Vgl. URL: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/kommunale-unternehmen-39283 (Stand 08.10.2018).
[14] Vgl. Paulic, R. (2011), Seiten 113 ff. und 153 ff.
[15] Vgl. Zielinski, H. (2003), Seite 56.
[16] Vgl. URL: https://www.business-wissen.de/hb/kennzahlen-fuer-die-lern-und-entwicklungsperspektive-der-balanced-scorecard-bsc/ (Stand 08.10.2018).
[17] Vgl. URL: https://www.handelsblatt.com/politik/konjunktur/oekonomie/nachrichten/zufriedene-
mitarbeiter-sind-produktiver-von-wegen-sozial-klimbim/2835784.html?ticket=ST-4983267-
IVlESo7lht5fLJhufP9W-ap2 (Stand 25.10.2018).
[18] Vgl. Kanning, U. P. (2004), Seite 136 ff.
[19] Vgl. Reichard, C.; Schröter, E. (2013), Seite 125.
[20] Vgl. URL: https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_II/II.2/Gesetzgebung/Aktuell/01_Aktuelle_
Gesetzgebungsverfahren/Kommunales_Finanzmanagement/index.jsp (Stand 31.10.2018).

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Verfasst von Jonas Dorgarthen, Kai Frangenberg und Sarah Strack im Rahmen der Masterveranstaltung „Grundlagen und operatives Controlling“ im Fachbereich Wirtschaft, bei Herrn Prof. Dr. Schön an der Fachhochschule Dortmund. Veröffentlicht am 11.03.2018.

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Literaturverzeichnis

Lasar, Andreas; Buchholz, Gabriele; Bußmann, Christopher; Kröner, Jörn:
Konzernsteuerung in Kommunen – Entwicklungsstand, Probleme, Empfehlungen, in: Verwaltung und Management, 20. Jg., Heft 5, Baden-Baden 2017

Odenthal, Franz Willy: Einführung in die öffentliche Betriebswirtschaftslehre, 6. vollständig überarbeitete Auflage, Witten 2011

Papenfuß, Ulf: Verantwortungsvolle Steuerung und Leitung öffentlicher Unternehmen – Empirische Analyse und Handlungsempfehlungen zur Public Corporate Governance, Stuttgart 2012

Paul, Joachim.: Beteiligungscontrolling und Konzerncontrolling, Wiesbaden 2014

Paulic, Rainer (Hrsg.): Verwaltungsmanagement und Organisation, 1. Aufl., Gelsenkirchen 2011

Reichard, Christoph: Wirkungsorientiertes Verwaltungsmanagement, in: Brüggemeier, Martin; Schauer, Reinbert; Schedler, Kuno; Controlling und Performance im öffentlichen Sektor – ein Handbuch, Bern 2007

Zielinski, Heinz: Management im öffentlichen Sektor, Opladen 2003

Internetquellen

Business-Wissen: URL: https://www.business-wissen.de/hb/kennzahlen-fuer-die-lern-und-entwicklungsperspektive-der-balanced-scorecard-bsc/
Stand 08.10.2018

Handelsblatt: URL: https://www.handelsblatt.com/politik/konjunktur/oekonomie/nachrichten/zufriedene-mitarbeiter-sind-produktiver-von-wegen-sozial-klimbim/2835784.html?ticket=ST-4983267-IVlESo7lht5fLJhufP9W-ap2
Stand 25.10.2018

Landtag NRW: URL: https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/GB_II/II.2/Gesetzgebung/Aktuell/ 01_Aktuelle_Gesetzgebungsverfahren/Kommunales_Finanzmanagement/index.jsp
Stand 31.10.2018

Organisationshandbuch: URL: https://www.orghandbuch.de/OHB/DE/Organisationshandbuch/6_Methoden Techniken/65_Wirtschaftlichkeitsuntersuchung/653_Mischverfahren/mischverfahren-node.html
Stand 08.10.2018

Wirtschaftslexikon Gabler: URL: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/privatisierung-42900
Stand: 29.10.2018

URL: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/balanced-scorecard-28000
Stand 23.09.2018

URL: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/kommunale-unternehmen-39283
Stand 08.10.2018