Laut einer Umfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW im September 2023 gehen circa 40 % der teilnehmenden Kommunen aus NRW davon aus, für die Genehmigung des Haushaltes 2024 ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen zu müssen.[1] Das bedeutet, diese Kommunen planen durch negative Jahresabschlüsse einen erheblichen Eigenkapitalverzerr. Die dauerhafte Aufgabenerledigung ist damit in akuter Gefahr. Die Gründe hierfür sind vielfältig und allseits bekannt. Einerseits steigen die Aufwendungen für bestehende Aufgaben (Stichworte: Flüchtlingsunterbringung, Personalkosten, Zins- und Inflationsanstieg). Andererseits werden den Kommunen neue Aufgaben ohne adäquate finanzielle Zusatzausstattung übertragen (Ganztagsanspruch in Sekundarstufe I, kommunale Wärmeplanung).

Diese Probleme hat auch die Landesregierung erkannt. Mit dem 3. NKF-Weiterentwicklungsgesetz sollen die zentralen haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung NRW an die angespannte Haushaltslage angepasst werden und so die kommunale Handlungsfähigkeit sicherstellen. Zur Bewertung der Neuregelungen muss zuerst die aktuelle Rechtslage übersichtlich dargestellt werden:

Die wichtigsten Eigenkapitalpositionen in der kommunalen Bilanz sind die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage. Kommunen sind gehalten, ausgeglichen zu wirtschaften. Das bedeutet, dass Jahresüberschüsse und -fehlbeträge sich mittelfristig ausgleichen sollen. Betrachtet wird hierfür der Zeitraum der mittelfristigen Ergebnisplanung (drei folgende Haushaltsjahre). Hierfür wurde die Ausgleichsrücklage geschaffen. Grundsätzlich ist vorgesehen, dass Jahresüberschüsse der Ausgleichsrücklage zugeführt und Jahresfehlbeträge aus dieser entnommen werden. So lange dies funktioniert, gilt der Haushalt als ausgeglichen. Damit wird natürlichen Schwankungen der kommunalen Haushaltslage Rechnung getragen. Erst wenn die Ausgleichsrücklage aufgebraucht ist und Jahresfehlbeträge die allgemeine Rücklage mindern, gilt der Haushaltsausgleich als verfehlt. Bei nachhaltigem Verbrauch der allgemeinen Rücklage (v.a. Minderung der allgemeinen Rücklage um einmalig mind. 25 % oder zweimal aufeinanderfolgend mind. 5 % innerhalb der nächsten drei Planjahre) ist ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, welches von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden muss und einen Weg aufzeigen muss, wie ein weiterer zukünftiger Eigenkapitalverzerr abgewendet werden soll.

Das 3. NKF-Weiterentwicklungsgesetz verändert diese Systematik mit dem Ziel, den Blick stärker auf das aktuelle Haushaltsjahr zu fokussieren. Die wichtigsten Veränderungen hierbei sind: [2]

• Jahresüberschüsse werden bedingungslos der Ausgleichsrücklage zugeführt (dies ist aktuell nur zulässig, wenn die allgemeine Rücklage mind. 3 % der Bilanzsumme umfasst und Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage, die in den letzten 3 Jahren getätigt wurden, vorher zurückgeführt werden).
• Jahresfehlbeträge, die nicht durch die Ausgleichsrücklage gedeckt werden können, können zuerst einer neu geschaffenen Bilanzposition „Verlustvortrag“ zugeführt werden. Dies bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Erst wenn der Verlustvortrag innerhalb der nächsten drei Jahre nicht durch Jahresüberschüsse ausgeglichen werden kann, ist dieser aus der allgemeinen Rücklage zu decken. Erst dann gilt der Haushaltsausgleich als verfehlt.
• Ein Haushaltssicherungskonzept ist nur noch dann aufzustellen, wenn die allgemeine Rücklage im aktuellen Haushaltsjahr um mind. 25 % vermindert oder zweimal aufeinanderfolgend um mind. 5 % innerhalb der nächsten drei Planjahre vermindert wird.

Aus Sicht der Verfasser dieses Blogs sind die vorgestellten geplanten Veränderungen negativ zu bewerten. Ziel des Haushaltsrechts ist es, die dauerhafte Aufgabenerledigung der Kommunen sicherzustellen. Hierzu ist die Ausgleichsrücklage als fiktives Ausgleichsinstrument sinnvoll, da natürliche Schwankungen in den kommunalen Haushalten hierdurch aufgefangen werden. Natürliche Schwankungen werden z.B. durch konjunkturelle Veränderungen wie auch durch die wechselnde Belastung durch Pflichtaufgaben ausgelöst. Im Sinne des nachhaltigen Wirtschaftens muss die Nutzung dieses Instruments jedoch gesetzlich streng beschränkt werden. Ein faktischer stetiger Eigenkapitalverzerr belastet zukünftige Generationen und verschlechtert damit langfristig zwangsläufig das Gemeinwohl.  

Gerade in der aktuell angespannten Haushaltssituation ist es erforderlich, die langfristige Nutzenstiftung der Kommunen sicherzustellen und Einwohner, Politik und Verwaltung vor kurzfristigem Handeln zu schützen. Dies würde dadurch erreicht, dass strengere Anforderungen an einen fiktiven Haushaltsausgleich gestellt werden, ein faktischer Eigenkapitalverzerr auch als solcher bezeichnet wird und durch ein früheres Erfordernis von Haushaltssicherungskonzepten der Verzerr mittelfristig gestoppt wird.

Nur so kann sichergestellt werden, dass bestehende Aufwendungen durch eine strenge Aufgaben- und Zielkritik und eine Effizienzsteigerung kommunaler Arbeit gesenkt werden.

Die geplanten Neuregelungen jedoch stärken den fiktiven Haushaltsausgleich, indem Jahresüberschüsse nahezu bedingungslos der Ausgleichsrücklage zugeführt werden dürfen und die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entschärft wird. Dies bewirkt genau das Gegenteil. Es hilft kurzfristig, das unbeliebte Haushaltssicherungskonzept zu vermeiden – zulasten des Eigenkapitals und der nachfolgenden Generationen. Daher stellen die Neuregelungen eher ein Risiko als eine Chance für die kommunale Haushaltssituation dar.

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[1] https://www.kommunen.nrw/presse/pressemitteilungen/detail/dokument/vier-von-zehn-kommunen-droht-die-haushaltssicherung.html (letzter Abruf am 02.02.2024).

[2] https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMD18-7188.pdf (letzter Abruf am 02.02.2024).